서울시 주민참여예산제 개선방안

[2015.11 제25호 정책포럼]

서울시 주민참여예산제 개선방안

 

김상철|서울시당 위원장

 

 
아래의 문서는 지난 4년 동안 서울시 참여예산지원협의회 위원으로 참여하면서, 매년 참여예산사업의 선정이 끝나고 차년도 제도개선안을 마련하기 위해 지원협의회 차원에서 제출하는 개선방안 의견서로 준비된 내용이다. 올해의 경우에는 대표집필을 김상철 서울시당 위원장이 하였기에, 그 내용을 《미래에서 온 편지》를 통해 소개한다. 서울시는 현재 해당 의견을 기초로 내년도 제도운영계획 개선방안을 마련 중이다. (2015. 10. 현재)

 

주민참여예산제에 대한 기대

 

○ 참여예산제는 단순히 법 개정에 따른 행정절차로만 볼 수 없는 특징이 있으며, 이에 따라 여타 참여제도보다 역동성과 갈등 가능성에 대해 개방적인 모습을 보일 필요가 있음

– 무엇보다 참여예산제에 함께하는 지원협의회 민간회원의 입장에서는 서울시의 참여예산제가 (1) 시민의 역량을 강화시키면서 (2) 시민과 행정이 함께 변화하는 계기를 마련하는 한편 (3) 기존의 하향식 예산편성 관행을 극복하는 재정민주주의의 상징적 모델이 되었으면 하는 바람을 가지고 있음

○ 따라서, 이번 논의가 참여예산제를 제대로 정립하고 새로운 행정 거버넌스, 참여민주주의와 시민주도형 도시정책을 모색하는 중요한 계기가 되었으면 함

 

주민참여예산제 4년 간 추진경과

 

○ 천만에 가까운 인구 수, 연간 20조 원이 넘는 재정을 운영하는 서울시에서 도입된 유래 없는 광역도시형 참여예산제의 실험

– 250명의 시민이 직접 참여하고 500억 원에 달하는 사업예산을 직접 결정하는 유형은 사례가 없음에도 4년차의 정착기에 접어들었음
– 초기에는 기존 참여제도(구 참여예산, 주민자치회, 각종 위원회 등) 경험자의 비중이 높았으나 점차 청년층을 비롯하여 처음 참여행정을 경험하는 대상이 늘어나는 추세임

○ 매년 제도 개선을 위한 광범위한 논의와 이를 적극 반영하는 제도의 탄력성이 중요한 장점

– 2013년 분과위원장의 남녀동수제, 자체 윤리규정 마련, 2014년 온예산위원 과정의 제도화, 시민참여단운영, 2015년 구/시사업의 분리, 시민전자투표 실시 등

○ 자치구 참여예산제도의 촉진보다는 사업 선정을 둘러싼 갈등이 격화되고 참여예산제에 대한 전반적인 인식이 낮은 한계 역시 뚜렷하게 나타남

– 자치구별 위원선정 방식, 제안사업의 자치구 꼬리표에 따른 자치구 경쟁 격화와 담당부서를 제외한 기타 서울시 부서의 제도에 대한 참여와 지원이 저조

 

실태분석 및 문제점

 

○ 위원공모 및 예산학교

– 이제까지 참여예산위원은 7:1 정도의 경쟁률을 보일 정도로 높은 참여수준을 보이고 있으나, (1) 상대적으로 50대 이상의 경쟁률이 높고 (2) 7배수에 달하는 응모자에 대한 후속 사업이 전무하며 (3) 상시적인 위원 충원이 필요함에도 이에 대한 제도보완이 되지 않고 있는 점은 개선해야 될 부분임
– 예산학교는 참여예산위원의 위촉 전에 한 차례 이루어지며 총 9시간 이수가 필요한 과정임. 하지만 (1) 연임위원을 위한 별도의 심화 프로그램이 부재하고 (2) 실제 참여예산위원으로서 활동하면서 겪게 되는 실질적인 문제해결을 위한 보수교육에 대한 필요성이 제기되고 있고 (3) 예산학교의 이수자만 참여예산위원이 될 수 있는 조건에서 예산학교의 이수자들이 상시적으로 충원할 수 있는 참여예산위원의 풀이라는 점을 정확하게 고려되고 있지 못함

○ 사업제안단계

– 올 해부터 자치구 사업과 광역 사업을 분리하여 사업제안을 실시하였으나 (1) 사업의 실질적인 내용을 보면 대부분 자치구 사업에 머무르고 있으며 (2) 매년 반복되는 사업(이를테면 하수관로 개선, CCTV설치 등)이 참여예산사업으로 제안되는 문제가 지속적으로 발생함
– 참여예산제의 특성상 생활권 사업의 비중이 높을 수밖에 없음에도 불구하고 (1) 신규사업에 대한 인큐베이팅 기능이 전무함에 따라 최종적으로 사업선정에서 배제되는 일(이를테면, 예산수준을 알 수 없어 사업비 0원이라 표기된 사업은 분과회의서 배제)이 잦고 (2) 사업을 사전에 심사하는 각 부서에서 정책사업의 수준에서 재편성하면서 신규사업이 이중적으로 배제되는 문제가 생기고 있음
– 이 과정에서 나타난 가장 심각한 문제는, 형식적으로 광역사업임에도 불구하고 의제별로 묶어 제시된 사업들이 ‘구별 사업의 모음’이었다는 것으로, 사실상 광역사업이라 보기 힘들다는 점임. 이는 현재 혁신적인 제도 변화에도 불구하고 이를 구체화하지 못했다는 것을 보여주는 것임

○ 사업심사단계

– 현행 참여예산제는 자치구 참여예산위원회를 지역회의로 하는 자치구 제안사업과 소관 부서별 사전검토를 거쳐 분과로 상정되는 광역 제안사업으로 이원화되어 있음. 이 과정에서 (1) 구 제안사업의 경우에는 사업의 우선순위가 아니라 사업을 결정하는 제도운영의 적절성을 평가해야 됨에도 이대로 진행되지 못했고 (2) 부서별 사전검토가 사실상 사전심사의 의미를 띠게 되면서 참여예산위원들의 심사가 제약을 받음
– 특히 (1) 사업의 타당성을 검증할 수 있는 현장방문과 제안자 설명 등의 절차가 축소되거나 생략됨에 따라 사업의 적절성에 대한 평가가 제대로 이루어지지 못했으며, (2) 최종적인 사업선정 과정에도 현장심사 절차가 소홀히 다뤄진다는 문제제기가 나옴
– [별첨]과 같이 참여예산위원 투표와 함께 시민전자투표를 도입한 것은 사업선정에 참여예산위원을 보충하는 역할을 적절히 한 것으로 보이며, 2013년과 2014년과 비교했을 때 선정사업의 비중 역시 건설 분야 사업이 줄어들고, 환경과 여성보육 사업이 늘어나는 변화가 나타남

○ 사후관리단계

– 선정된 사업의 모니터링 및 평가과정은 이후 사업심사 및 선정과정에 중요한 평가의 기준이 되어야 하나 (1) n년도 사업의 평가가 n+1년도 사업 심사에 반영될 수 있는 제도가 없어 형식적으로 진행되고 있고 (2) 미집행 사업에 대한 명확한 패널티가 없어서 ‘모니터링 무용론’에 대한 불신이 상당히 높은 수준임
– 무엇보다 효과적인 모니터링을 위해서는 적절한 권한과 책임이 부여되어야 하지만, 행정의 속성상 추가적인 행정비용의 발생으로 접근하는 경우가 많고 기 집행된 사업에 대한 평가에 호의적이지도 않은 한계가 있음

○ 온예산과정

– 「지방재정법」 및 「서울특별시주민참여예산조례」에 의거하여, 참여예산의 범위는 직접제안사업의 선정과 함께 서울시 전체 편성예산 및 대규모 사업에 대한 의견제시도 포함되어 있음
– 2014년 운영계획상 온예산위원 과정을 제도화했으나, 현재까지 제대로 진행되지 못하고 있는데 (1) 기본적으로 부서별 예산편성 시점에 의견이 전달될 수 있어야 참여의 실효성이 확보될 수 있으나 해당 부서의 비협조로 실시된 바 없고 (2) 부서별 가예산 편성 후 예산총괄부서의 편성 방향에 대한 브리핑 등의 절차도 미비하며 (3) 최종적으로 확정된 편성예산안에 대한 의견이 실제 예산편성과정에 어떤 식으로 반영되었는지에 대한 피드백이 전무한 상태임
– 이에 따라 온예산위원 워크샵, 분과 워크샵 등을 거치며 상당 시간을 투여해 온예산과정에 참여한 시민위원들은 온예산위원 과정이 매우 중요함에도 소홀히 대해지고 있다는 불만이 지속적으로 제기되고 있는 형편임

 

개선 및 건의사항

 

○ 연간운영계획 확정시기 조정

– 참여예산사업의 경우에는 500억 원의 사업비가 고정적인 점을 고려해서 전년도 12월까지 확정하는 방안을 고려할 필요가 있음. 이를 통해서 차년도 사업추진 준비가 내실 있게 진행될 수 있으며, 무엇보다 제도운영에 대한 ‘예측가능성’을 높여 혼란을 막을 수 있음

○ 위원 공모 및 예산학교

– 위원의 공모와 예산학교는 ‘상시화’와 위원 구성의 ‘다양성’에 초점을 맞춰 개선이 필요함. 기존 1차례로 정례화된 예산학교를 월 1회(최소 격월 1회)로 상시화하는 한편, 찾아가는 예산학교와같은 사업을 통해서 참여가 낮은 계층을 적극적으로 발굴하는 사업이 병행될 필요가 있음

○ 사업제안

– 사업제안 단계에서 가장 중요한 것은, 기존의 반복사업에 대한 배제(일반회계 사업화)를 통해서 새로운 사업에 대안 유인구조를 만드는 한편, 이를 위한 인큐베이팅 기능을 고민하는 것임
– 현재의 참여예산지원센터를 제도 운영의 실무부서가 아니라 사업공모 컨설팅 및 인큐베이팅을 담당하도록 하는 기능 분배가 필요함. 이 과정에서 사업제안자가 지속적으로 사업추진과정에 참여할 수 있도록 하면서, 제안자의 참여가 보장되도록 함
– 사업제안의 규모가 사실상 사업심사의 질과 이후 사업선정에 따른 사회적 효과에 영향을 미치는 만큼 (1) 직접 심사가 가능한 수준의 적정수를 고려해야 하고 (2) 새로운 사업의 발굴이 어려운 만큼 기존의 각 부서별 위원회 구조를 활용한 ‘시범사업’들을 광역사업으로 제안 받는 등의 거버넌스 활용에 대한 시도가 필요함

○ 사업심사단계
– 사업제안자 설명과 현장심사가 명확하게 제도화될 필요가 있으며, 심사 과정에서 가장 중요한 평가의 기준으로 보장되어야 함
– 현행 4.5:4.5:1의 투표방식은 기존의 선정결과에 비춰 나름의 긍정적인 보완효과가 있는 것으로 보이나, 사업선정을 한 차례 한마당을 통해 집중하기 전에 다양한 방식으로 참여예산사업을 알리는 과정(이를테면, 자치구별 거리투표, 한마당 일주일 전 참여예산버스를 운행하면서 현장투표 유도 등)을 진행할 필요가 있음
– 사업심사와 관련하여 가장 많은 분쟁이 발생하는 만큼, (1) 자치구 사업심사 및 광역 사업심사 과정에 대한 투명성을 강화할 수 있는 방안이 필요하고(녹화 의무화 및 공개) (2) 제안자와 참여예산위원들이 상호 의견을 교환할 수 있는 쌍방향 온라인 시스템으로 보완하며 (3) 시민전자투표시에 참여예산위원들의 현장심사결과 등이 주요하게 참조될 수 있도록 하는 방안이 필요함
– 덧붙여 매년 서울시의 주요 의제에 대한 우선순위를 먼저 정하고, 이에 따라 최종사업 선정 시 가점을 주는 방식의 의제 혹은 가치 주도적 사업선정방식에 대한 고민도 해볼 필요가 있음

○ 사후관리단계

– 모니터링 및 평가 결과가 차년도 예산학교 및 예산심의 과정에서 주요한 심사 가이드라인으로 제안될 수 있는 환류시스템을 만들 필요가 있으며, 무엇보다 참여예산사업에 대한 자의적인 불용에 대해서는 적어도 참여예산제도 내에서의 패널티가 정확하게 부여될 필요가 있음

○ 온예산과정

– 참여예산운영계획 상에서뿐만 아니라 각 부서에게 시달하는 ‘예산편성지침’을 통해서도, 참여예산과정에서 필요한 부서별 협조 의무를 명시하는 것이 필요함. 온예산 과정은 기존의 예산편성절차 내에서 제도화되지 않으면 형식적 운영이 불가피함. 특히 초기 제도화에는 시장의 각별한 관심이 반드시 수반될 필요가 있음
– 특히 기존 위원의 하중을 고려해서 임기가 종료된 참여예산위원을 대상으로 별도 온예산분과를 신설하는 것을 적극적으로 검토할 필요가 있음

 

[첨부]

2015년도 참여예산선정결과 주요 사항

 

(1) 심사주체별 사업의 우선순위

– 참여예산위원의 선정 우선순위가 시민전자투표의 결과를 비교하면 상위 10개 항목에서 7개가 겹치는 등 선정사업에는 크게 차이가 나타나지 않았음
– 다만 시민전자투표에서 우선순위로 들어가는 사업들이 좀 더 일반적인 시설개선에 초점이 맞춰져 있는 반면, 참여예산위원의 선정사업에는 프로그램 사업도 높은 순위를 보이고 있음
– 반면, 상대적으로 선호도 조사의 결과는 대부분 최종선정 사업에서 후순위를 차지한 사업들이 높은 순위를 보여 관점의 차이가 크다는 것을 볼 수 있음

순위 참여위원 투표 시민 전자투표 선호도 조사
1 (2)노후불량하수관로 개선사업(16개) (1)도서관 확충 및 서비스개선 (3)생활체육시설 확충
2 (1)도서관 확충 및 서비스 개선(12개) (5)어르신 개방형 시설 지원(16개) (15)CCTV설치(12개)
3 (7)등산로(둘레길) 정비 및 개선(15개) (8)공원 내 시설물 유지보수(15개) (14)어르신 일자리 사업의 확대(19개)
4 (3)생활체육시설 확충(16개) (4)가로등, 보안등 설치 및 정비 (2)노후 불량 하수관로 개선사업
5 (6)자전거도로 안전시설 확충(14개) (3)생활체육시설 확충 (4)가로등, 보안등 설치 및 정비
6 (13)어린이 통학로 정비사업(15개) (6)자전거도로 안전시설 확충 (12)창업 및 취업 지원 사업
7 (9)여성이 안전한 마을 만들기 사업(15개) (2)노후 불량 하수관로 개선사업 (6)자전거도로 안전시설 확충
8 (10)청소년 보호 및 활동 프로그램 운영(15개) (7)등산로(둘레길) 정비 및 개선 (1)도서관 확충 및 서비스 개선
9 (4)가로등, 보안등 설치 및 정비(16개) (11)도로 포장 및 정비(17개) (18)공동주택 음식물 생쓰레기 퇴비화
10 공동주택 음식물 생쓰레기 퇴비화(14개) (9)여성이 안전한 마을 만들기 사업 (13)어린이 통학로 정비사업

* 사업명의 앞에 숫자는 최종선정사업의 순위이며, 사업명 뒤에 붙은 숫자는 해당 주제에 포괄되어 있는 구별 사업의 개수임

 

(2) 전년도와 사업선정 경향의 변화

– 자치구 사업과 광역사업의 분리, 시민 전자투표제의 도입, 개별 사업보다 의제별 묶음 사업을 선정하는 방식의 도입 등에 따라 최종 사업선정 결과에도 큰 변화가 나타남
– 사업개수의 측면과 사업비 편성의 측면에서 모두 기존의 건설 편향성이 완화되는 한편, 환경 및 여성보육 분야에 대한 비중이 높아졌음. 또 사업 개수(왼쪽)에 있어서 2014년에 비해 큰 폭으로 낮아진 것은 자치구 사업과의 분리 및 의제별 묶음 사업으로의 선정을 통해서 전체적인 사업개수가 통제되었다는 것을 보여주는 것임

<분과별 사업개수와 사업비 편성 현황>

정책포럼 그래프1

정책포럼 그래프2

* 왼쪽의 사업비 편성 그래프의 경우에는, 2015년의 사업비 총액 변화(기존 500억 원 → 현재 375억 원)를 반영하기 위해 1.333을 곱해 보정한 것임